Empresa pública: Contratación servicios de mantenimiento
Elena Larrú Martínez
Directora de infraestructuras
Madrid Destino, Cultura, Turismo y Negocio S.A.
Ayuntamiento de Madrid
INTRODUCCIÓN
Madrid Destino es una entidad que forma parte del sector público institucional, al ser una sociedad mercantil cuyo accionista único es el Ayuntamiento de Madrid y, como poder adjudicador, está comprendida dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), Ley 9/2017, de 8 de noviembre, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 y el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos del Sector Público.
La implantación de las herramientas de contratación electrónica es una exigencia normativa que, en el caso de Madrid Destino, se realiza a través de la herramienta de gestión electrónica Pixelware.
El Portal de Licitación Electrónica, la implantación generalizada de las tramitaciones y firma digital, así como los procedimientos transversales de transparencia, protección de datos personales o cumplimiento normativo, han sido totalmente disruptivos en la transformación digital de esta empresa municipal, propiciando una renovación radical en los procedimientos de contratación pública.(1) (2)
En el ámbito de las Infraestructuras, como Unidad Promotora, se trabaja esencialmente con licitaciones públicas específicas por procedimiento ordinario, en la contratación del servicio integral de mantenimiento y atención a eventos, sujeto a regulación armonizada dependiendo del importe.
En la elaboración de los pliegos de prescripciones técnicas particulares y del anexo I del pliego de condiciones administrativas, es prioritario definir el objeto, alcance y calidad del servicio a prestar, los recursos a destinar, el programa de mantenimiento y las gamas de trabajos, así como los criterios de valoración de los potenciales licitadores, en aras de adjudicar la propuesta que se adapte mejor al perfil de servicio demandado específicamente en los edificios de uso público que se gestionan.
El mantenimiento de los edificios es un servicio esencial por lo que, se prioriza la pluralidad de criterios de adjudicación, objetivándolos principalmente en cifras y porcentajes, pero huyendo de las subastas, dado que la elección únicamente por parámetros económicos, limita las opciones que puede ofrecer el mercado en la gestión de los activos.
(1). Guía de Servicios de Licitación Electrónica: Preparación y Presentación de ofertas. Versión 7.3. 19/01/2022 Subdirección General de Coordinación de la Contratación Electrónica. Mº. Hacienda y Función Pública.
(2). Estrategia de transformación digital de la ciudad de Madrid. Noviembre 2022. Ayuntamiento de Madrid.
A raíz del Decreto de 15 de diciembre de 2016 del Delegado del Área de Gobierno de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid, por el que se aprueba la Instrucción 5/2016, relativa a los criterios de actuación en la contratación municipal, se favorece la licitación de los contratos de servicios plurianuales por lotes, con posibilidad de prórroga para dar continuidad al servicio, siempre que se cumplan los estándares de calidad en la prestación del mismo, haciendo más atractivas estas licitaciones al favorecer las sinergias entre flexibilidad en la utilización de los recursos e implementar la calidad del servicio ante nuevas demandas.
La inclusión de cláusulas sociales, la subcontratación especializada, condiciones de adjudicación específicas y otros parámetros que tienden a potenciar la eficiencia energética, están orientadas a garantizar la concurrencia e igualdad de oportunidades ante mismas prestaciones técnicas, abriendo las interconexiones con el mercado, dado el carácter esencial y permanente del mantenimiento.
Por todo ello, la figura del técnico responsable del contrato es fundamental como un primer eslabón con las empresas de servicios, interlocutor de las partes y para articular el cumplimiento del objeto del contrato, supervisando su ejecución, adoptando decisiones ejecutivas de los mismos y dictando las instrucciones necesarias, así como la resolución de incidentes o proponer la imposición de penalidades, en su caso.
MODELO DE CONTRATACIÓN
El principal objeto social de la empresa municipal Madrid Destino es la gestión de unos cuatrocientos mil metros cuadrados de infraestructuras culturales y de eventos públicos, que se materializan en inmuebles de grandes dimensiones, diseño singular y con continua actividad de pública concurrencia, por lo que es necesario un mantenimiento permanente e inversiones progresivas en la renovación de sus equipos e instalaciones, cuyas incidencias radican principalmente en el uso intensivo de las mismas y en la antigüedad de equipos amortizados.
La Dirección de Infraestructuras que encabezo, presta servicio técnico transversal, con los activos disponibles, priorizando siempre la actividad programada escénica, comercial y de eventos, convirtiéndose en un continuo reto profesional que requiere de trabajo, planificación, recursos, inversiones y formación e innovación.
Los Contratos de mantenimiento en Madrid Destino incluyen servicios integrales preventivos, conductivos y correctivos, así como la atención a eventos, dado el carácter de servicio de esta empresa municipal, en la que todos los edificios con actividad, cuentan con su correspondiente Plan de Conservación y Mantenimiento en el que se engloban los trabajos ordinarios de mantenimiento preventivo, conductivo y técnico legal, acordes con el inventario de equipos incluidos en programas de gestión del mantenimiento asistido por ordenador (GMAO), superando el alcance mínimo que determina la normativa de aplicación, así como una previsión de posibles actuaciones de mantenimiento correctivo, para subsanar deficiencias o implementar pequeñas mejoras en cada instalación.
La naturaleza intrínseca de esta empresa municipal de servicios públicos, precisa de respuestas técnicas rápidas, soluciones inmediatas y servicio continuado, por lo que se potencia la máxima flexibilidad de las instalaciones, dentro del cumplimiento de los protocolos y prescripciones técnicas.
Los equipos técnicos de mantenimiento programan su actividad habitual, mantienen los protocolos, funcionamiento y consignas de operatividad de las instalaciones con los niveles admitidos por los equipos, realizando revisiones y cambios de fungibles, filtros o componentes con una periodicidad superior a la mínima establecida por la normativa, así como todos los trabajos previstos en las distintas gamas y órdenes de trabajo incluidas en los programas de mantenimiento.
La singularidad de los centros con actividad pública programada, requiere de personal de mantenimiento que, además de cumplir los programas de mantenimiento preventivo, trabaje con la premisa de que todo está supeditado y adaptado a dicha actividad. No debe olvidarse la máxima que impera en este sector de que “siempre hay que levantar el telón” o “Show must go on”. Para ello, el trabajo silencioso de las facility debe ser constante, pero imperceptible, en un equilibrio entre la operatividad de las instalaciones y la prioridad de la seguridad.
El mantenimiento tiene que ampliar su tradicional rol de “reparar averías” para implementar la proyección a futuro, el mantenimiento predictivo y conductivo, para adelantarse y evitar el colapso, la rotura o la ineficiencia de los sistemas, aportando su conocimiento específico de la actividad de esta empresa municipal y la singularidad de cada activo, así como su rendimiento y operatividad.
La trazabilidad de las actuaciones realizadas en mantenimiento queda reflejada en los distintos protocolos de actuaciones y planes de contingencia, que marcan la dinámica de trabajo en estos espacios de pública concurrencia, cruzando bases de datos y otros parámetros que activen avisos de cara a la renovación gradual de activos, para evitar sobreesfuerzos y sobrecostes en frecuentes reparaciones, cuando los equipos ya han agotado su vida útil.
La monitorización permite registrar parámetros, analizar datos, evaluar estadísticas para tomar las mejores decisiones, según las prioridades marcadas, siendo fundamental identificar los equipos críticos de cada sistema.
En paralelo, en los distintos procedimientos de contratación, la Administración debe velar por el cumplimiento de los convenios por parte de las empresas externas de servicio en materia laboral, evitar precios de licitación por debajo de los mismos y potenciar la incorporación de perfiles técnicos especializados en las nuevas tecnologías aplicadas al facility.
La Contratación de servicios de mantenimiento y otras facilitiy deben ser un factor determinante que aporte: eficacia, fiabilidad, seguridad y legalidad en el funcionamiento de las distintas instalaciones y sistemas de los edificios, a través de la integración de personas, lugares y tecnología, dentro del marco de procesos planificados, gestionados y controlados.
En base a mi experiencia profesional, alguno de los principales hitos a tener en cuenta en el proceso de contratación de servicios en la empresa pública, son los siguientes:
1. Planes de contratación: mantenimiento servicio esencial.
Anualmente, en ejecución del acuerdo de la Junta de Gobierno para aprobar el Plan Municipal de Reserva de la contratación del Ayuntamiento de Madrid, se prepara el Plan de Contratación y Plan de reserva (centros especiales de empleo de iniciativa social y empresas de inserción).
Para cada ejercicio, se incluye la información de los contratos y acuerdos marco o lotes respectivos, menores y basados en acuerdos marco.
Este ejercicio de planificación, además de dimensionar económicamente el volumen de la contratación prevista, permite planificar recursos y calendarios de contratación, para dar continuidad a un servicio tan esencial como el mantenimiento.
2. Descripción del perfil de servicio demandado.
Los servicios técnicos propios de las empresas públicas deben conocer las características específicas del parque inmobiliario que gestionan, así como identificar y detectar las posibles mejoras necesarias, renovación de equipos amortizados o sometidos a sobreesfuerzos por el uso intensivo y continuado.
Una acertada definición del servicio de mantenimiento y, en el caso de Madrid Destino, de atención a eventos, es esencial para que la futura prestación del servicio y que este se adapte a las demandas de los usuarios, máxime al tratarse de espacios de pública concurrencia.
Esta es una labor esencial de los técnicos de gestión de activos de la empresa pública, previa a la adjudicación del servicio de mantenimiento a empresas externas, vía los correspondientes procedimientos de licitación pública.
3. Elaboración de PPT conforme a necesidades específicas.
Desde el punto de vista de los técnicos responsables del seguimiento de los contratos de servicios en la empresa pública, los pliegos de prescripciones técnicas particulares (PPT) son el principal instrumento para definir, acotar y especificar el alcance concreto de cada servicio, adaptándolo a las necesidades concretas de los edificios, sus instalaciones, su uso y el modelo de gestión en los mismos.
Es esencial la elaboración de PPT que recojan el alcance del servicio a desarrollar para evitar disfunciones o tensiones a lo largo del plazo de ejecución o incumplimientos que no benefician a ninguna de las partes.
4. Costes de personal y servicios en el Sector Público.
En la contratación del servicio de mantenimiento tiene una importante base el componente de mano de obra, acentuándose en el caso del sector público su perspectiva social.
La vinculación del criterio de adjudicación con el objeto del contrato, se produce a través de las características profesionales que debe presentar el personal de mantenimiento, lo que supone un factor determinante en la calidad de ejecución del contrato, de conformidad con el artículo 145.6 de la LCSP.
La permanencia de dicho personal durante toda la ejecución del contrato, garantiza una mayor continuidad en el servicio, salvo las extinciones o suspensiones consecuencia de la voluntad de la persona trabajadora o las que sean consecuencia de despidos disciplinarios.
Así mismo, la empresa contratista está obligada a cumplir, durante todo el periodo de ejecución del contrato, las normas y condiciones fijadas en el convenio colectivo de aplicación (convenio del metal), y en todo caso, el adjudicatario estará obligado a mantener al personal con obligación de subrogación, en el caso del personal de jardinería.
En consecuencia, y aunque no forma parte de la sustancia material del objeto del contrato, se vincula al mismo la estabilidad de la plantilla, con el principio de igualdad en el trato entre licitadores y con la premisa de garantizar debidamente la concurrencia.
Las licitaciones del servicio de mantenimiento tienen en cuenta los incrementos salariales previstos en el convenio colectivo de aplicación para el periodo de duración, a modo de ejemplo, en recientes licitaciones de este servicio, se ha calculado un incremento de los salarios de 8,85% con respecto a 2023, a los que hay que sumar un 0,63% en incrementos en las cotizaciones a la Seguridad Social por el Mecanismo de Equidad Intergeneracional, por lo que los incrementos de costes salariales totales con respecto a los contratos que preceden son del entorno del 19%.
5. Métodos de verificación (licitación): declaraciones responsables
Al objeto de reducir las cargas administrativas, el órgano de contratación exigirá la presentación de una declaración responsable por la que el licitador manifieste de manera expresa, clara, precisa y bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente, con el fin de obtener el reconocimiento de un derecho o facultad, o su ejercicio, comprometiéndose a cumplir con ciertas obligaciones durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento.
El modelo al que deberá ajustarse la declaración responsable, seguirá el formulario de documento europeo único de contratación aprobado en el seno de la Unión Europea (DEUC), incluyendo la correspondiente identificación y firma del interesado y deberán ser debida y escrupulosamente justificadas en el momento en que lo requiera el órgano contratante o la mesa de contratación.
Asimismo, en el supuesto de que la declaración responsable se presente de manera falseada, conllevaría la declaración de una prohibición para contratar prevista en el artículo 71.1 e) de la LCSP y la exclusión del procedimiento de contratación. (Resolución del TACRC nº 995/2019, recurso nº 804/2019).
6. Contratación digital
En el caso de Madrid Destino, la contratación electrónica se realiza a través de la herramienta de gestión digital Pixelware.
La implantación de la licitación electrónica ha requerido de ambiciosos desarrollos de soportes informáticos específicos, elaboración de nuevos protocolos, formación de los trabajadores como usuarios, así como de una continua actualización y aplicaciones derivadas.
Este esfuerzo y renovación radical en los procedimientos de trabajo, ha sido uno de los grandes retos para las empresas públicas y permite disponer actualmente de plataformas de contratación digital en aras de una mayor transparencia y trazabilidad de todos los pasos en los procedimientos de contratación pública, sin perder el rigor y la seguridad que debe emanar de las administraciones.
7. Criterios de valoración de ofertas
La objetivación de la mayor parte de los criterios de valoración de las ofertas que concurren en los procedimientos, así como el desglose interno de su ponderación, está encaminado a minimizar los parámetros subjetivos.
Sin embargo, en contratos de servicios específicos, sigue siendo necesario incluir criterios no valorables en cifras o porcentajes, en aras de ampliar la calidad técnica de las ofertas presentadas y poder primar aquellas propuestas del mercado que mejor se adaptan al servicio de mantenimiento específico que se describe y demanda en cada expediente de contratación.
A modo de ejemplo, en recientes licitaciones, se está focalizando la valoración en las herramientas vinculadas a los GMAO, la funcionalidad de sistemas y la digitalización de los procedimientos y herramientas de trabajo, así como la implantación de redes de sensores de monitorización de consumos energéticos en los distintos activos, herramientas de monitorización, control, compatibilidad y seguimiento.
8. El reto de la Contratación Pública ambiental
La contratación pública ecológica es una tendencia coactiva derivada de las últimas exigencias normativas europeas, en las que se apuesta por la circularidad de la economía, que es preciso adaptar a la perspectiva local, a través de la introducción de cláusulas ambientales en la contratación municipal, evitando restricciones a la libre concurrencia.
Desde las empresas públicas se está en la senda de aplicar las recomendaciones del proyecto europeo Green Public Procurement tomando como referente comunitario común esta herramienta y conforme a las previsiones contenidas en la LCSP sobre contratación pública estratégica de tipo medioambiental.
ACTIVOS PÚBLICOS: GESTIÓN EFICIENTE, ENERGÍA Y SOSTENIBILIDAD
En el sector terciario de la Administración Pública, se debe impulsar el compromiso ambiental y la transformación de los modos de trabajar, a través de la formación en el campo de la gestión de las infraestructuras de acuerdo con los modelos de gestión, la energía, sostenibilidad y medio ambiente, gestión del espacio patrimonial, instrumentos de control, procesos de soporte, la normativa de aplicación, planes estratégicos, diferentes indicadores, gestión del ciclo de vida, análisis de riesgos, rentabilidad, sostenibilidad, auditorías o sistemas de información.
El perfil energético y de consumos en Madrid Destino es heterogéneo, debido al origen diverso y características intrínsecas de los distintos inmuebles y espacios que gestiona esta empresa municipal, entre los que destaca a nivel técnológico la Caja Mágica, que cuenta con cubiertas móviles cuya complejidad técnica requiere de controles y formación específica en aplicaciones informáticas y en programas de gestión integrada de instalaciones.
Por último, indicar que, en aplicación de lo dispuesto en el Código de Buenas Prácticas en contratación sostenible del Ayuntamiento de Madrid, en los últimos años, gracias a la versatilidad del GMAO, en Madrid Destino, se ha extendido la digitalización del trabajo. (3)
Las principales líneas de actuación se enmarcan en:
- Plan de reposición y renovación de equipos/instalaciones amortizadas.
- Uso sostenible de los recursos.
- Medidas para la mejora de la eficiencia energética. (4)
- Energías renovables (Certificación de Origen (GdO) 100% renovable).
Todo ello debe tener su reflejo en los distintos procedimientos de contratación desde los que se impulsen nuevos modelos de trabajo a través de la contratación pública digital y ambiental.
(3) Buenas prácticas en la contratación sostenible. Ayuntamiento de Madrid. Área de Gobierno de Medioambiente
(4) Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid 16 de junio de 2022, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de ahorro y eficiencia energética en el Ayuntamiento de Madrid y sus organismos autónomos.
FUTURO EN LA GESTIÓN DE ACTIVOS
La nueva generación de los sistemas de gestión tienen en cuenta tres conceptos fundamentales como el de gestión, infraestructura y servicio.
En los últimos años, se está trasladando el foco del facility desde el activo al usuario, poniendo a estos últimos en el punto de mira, de modo que los activos de las empresas públicas, además de asegurar su buen funcionamiento, ofrezcan un servicio adecuado y satisfactorio a los usuarios.
La gestión de activos de cara al futuro, debería incluir el análisis permanente y la optimización de los procesos de alto coste, relacionados con los bienes inmuebles, los servicios y las infraestructuras, compaginando los procesos de la organización, su área de acción y ofreciendo un amplio soporte al mantenimiento durante la vida de los activos, reduciendo los sistemas infrautilizados o proyectos finalizados prematuramente.
Para ello, desde mi punto de vista, son esenciales planes técnicos estratégicos que perduren en el tiempo, en aras de una visión de futuro más amplia.
En el caso de la Administración, también es fundamental invertir en nuevos equipos, dado que el boom de la construcción de hace unos años derivó en múltiples edificios de autor en los que después de las inauguraciones, es necesaria la ardua tarea de su puesta en marcha y funcionamiento, revisión del libro del edificio y del plan de mantenimiento continuado.
Las facility son imprescindibles y deben incrementarse los recursos con los años, para poder hacer frente a un plan de renovación de equipos amortizados, no trabajar únicamente con los impulsos políticos de legislaturas, ya que, en el mejor de los casos, cuatro años es un periodo muy corto para implantar modelos sólidos de gestión de activos vía facility, desarrollarlos, implementarlos y analizar sus resultados.
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