La seguridad industrial en la nueva ley de industria y su integración en la actividad de Mantenimiento
Cristóbal Trabalón Carricondo
Presidente del Grupo de Trabajo sobre Seguridad Industrial
Colegio de ingenieros industriales de Catalunya
RESUMEN
Este artículo analiza el papel de la seguridad industrial desde su origen legal hasta su aplicación práctica en el mantenimiento de instalaciones. A través del estudio de la ley 21/1992 de 16 de julio de Industria, de las leyes autonómicas de seguridad industrial y del proyecto de ley de industria y autonomía estrategia, se destaca que la seguridad industrial no es solo una obligación legal, sino un servicio público de interés general, regulado y fiscalizado por la propia administración para minimizar los riesgos derivados de la actividad industrial.
El concepto clave de “riesgo socialmente aceptable” implica que los reglamentos técnicos marcan un umbral mínimo, pero no siempre suficiente. En referencia a garantizar el cumplimiento de esos mínimos la ley se apoya en un régimen sancionador con infracciones leves, graves y muy graves, para garantizar el cumplimiento.
Sin embargo, se remarca que el cumplimiento normativo no exime de responsabilidad, ya que estos reglamentos son considerados mínimos legales, no máximos. Por tanto, la verdadera garantía de seguridad debe ir más allá de la legalidad, hacia la cultura de seguridad: una actitud proactiva, integrada en todas las fases del ciclo de vida de los activos, que priorice la prevención real y continua de los riesgos.
1. HACIA UN CONCEPTO DE SEGURIDAD INDUSTRIAL
La seguridad industrial es un concepto que nace de la legislación vigente, por tanto, para introducirnos en el concepto debemos repasar el tratamiento que le da las diferentes leyes de industria vigentes, comencemos por la vigente ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria.
La seguridad industrial tiene por objeto la prevención y limitación de riesgos, así como la protección contra accidentes y siniestros capaces de producir daños o perjuicios a las personas, flora, fauna, bienes o al medio ambiente, derivados de la actividad industrial o de la utilización, funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones o equipos y de la producción, uso o consumo, almacenamiento o desecho de los productos industriales. (Art. 9.1)
La futura ley de industria, concretamente el “proyecto de ley de industria y autonomía estratégica “en su versión actual según la última publicación en el boletín de las cortes generales del 20 de diciembre de 2024, en el artículo 55 prácticamente calca la definición de su predecesora.
Vayamos a ver cuál es la definición en otras leyes autonómicas:
La ley 8/2004, de 12 de noviembre, de Industria de la Comunidad Autónoma de Euskadi, introduce el concepto: “el sistema de disposiciones obligatorias”:
La seguridad industrial es el sistema de disposiciones obligatorias que tiene por objeto la prevención y limitación de riesgos, así como la protección contra accidentes capaces de producir daños a las personas, a los bienes o al medio ambiente derivados de la actividad industrial o de la utilización, funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones o equipos y de la producción, uso o consumo, almacenamiento o desecho de los productos industriales. (Art. 7).
Idéntica definición encontraremos en el art. 43.1 de decreto Legislativo 3/2013, de 3 de diciembre, del Gobierno de Aragón por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de regulación y fomento de la actividad industrial de Aragón.
La ley 6/2014, de 12 de septiembre, de Industria de Castilla y León, nos dice:
La regulación e intervención administrativa en el ámbito de la seguridad industrial tiene por objeto la prevención y limitación de riesgos, así como la protección contra accidentes y siniestros capaces de producir daños o perjuicios a las personas, flora, fauna, bienes o al medio ambiente, derivados de la actividad industrial o de la utilización, funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones o equipos, y de la producción, uso, consumo, almacenamiento o desecho de los productos industriales. ( Art. 5.2).
Y la ley 9/2014, de 31 de julio, de la seguridad industrial de los establecimientos, las instalaciones y los productos de la comunidad autónoma de Catalunya, define seguridad industrial como:
El servicio público de interés general que tiene por objeto prevenir los riesgos industriales, limitarlos a un nivel socialmente aceptable y mitigar las consecuencias de los accidentes, si se producen, que puedan causar daños o perjuicios a las personas, los bienes o el medio ambiente como resultado de la utilización, el funcionamiento y el mantenimiento de las instalaciones o de la producción, el uso, el consumo, el almacenaje o el desecho de los productos. (art.3).
En resumen, podemos definir “seguridad industrial” como:
- Un servicio público de interés general
- Que regula mediante la legislación correspondiente
- Que interviene administrativamente en las instalaciones y productos
- Con el objeto de prevenir los riesgos industriales, limitarlos a un nivel socialmente aceptable y mitigar las consecuencias de los accidentes, si se producen
- Todo ello contra accidentes y siniestros capaces de producir daños o perjuicios a las personas, flora, fauna, bienes, incluidos los que forman parte del patrimonio artístico, histórico y cultural, o al medio ambiente, derivados de la actividad industrial o de la utilización, funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones o equipos y de la producción, uso o consumo, almacenamiento o desecho de los productos industriales
2. EL RIESGO SOCIALMENTE ACEPTABLE
A su vez, aparecen dos nuevos conceptos:
Riesgo industrial: la probabilidad de que los establecimientos, las instalaciones o los productos produzcan un efecto dañoso específico en un período de tiempo determinado como consecuencia de sus características o propiedades mecánicas, químicas, eléctricas o radiactivas.
Riesgo socialmente aceptable: El nivel máximo de riesgo que determinan los reglamentos técnicos de seguridad industrial obligatorios, teniendo en cuenta los factores tecnológicos, sociales y económicos que intervienen.
El riesgo socialmente aceptable puede también entenderse con el nivel de riesgo que una sociedad está dispuesta a tolerar, considerando que se han adoptado todas las medidas técnica y económicamente viables para reducirlo
Vemos, por tanto, que la seguridad industrial se caracteriza por una homogeneidad de criterio que iguala por debajo todos los requerimientos de seguridad (mínimos), que es precisamente el riesgo socialmente aceptable.
El saber cuánta seguridad es suficiente, es un tema ciertamente complejo, ya que si bien ese valor generalmente (no siempre) se encuentra implícito en decretos reglamentarios, o normativas técnicas, derivadas de una ley marco (la ley de industria en este caso), la casuística es tan amplia, que a menudo las simples disposiciones normativas se manifiestan insuficientes para la limitación del riesgo, por ese motivo más adelante nos adentraremos en otros conceptos seguramente más eficaces que la seguridad normativa que es la cultura de la seguridad.
Pero antes veremos las herramientas que las propias disposiciones legales ponen sobre la mesa para asegurarse el cumplimiento del mínimo, que es el riesgo socialmente aceptable, entendido éste como el riesgo normativo.
3. LAS MEDIDAS COERCITIVAS EN LA NUEVA LEY DE SEGURIDAD INDUSTRIAL
La nueva ley de seguridad industrial no solo establece obligaciones, sino también un conjunto de medidas coercitivas para garantizar su cumplimiento. Estas medidas forman parte del régimen sancionador previsto legalmente. A continuación, se recogen las infracciones clasificadas como leves, graves y muy graves, así como las sanciones asociadas a cada tipología que tienen relación con la actividad de mantenimiento. Su conocimiento es clave para evitar responsabilidades administrativas.
Son Infracciones leves que pueden sancionarse con multas hasta 71.000 €:
- Actividades industriales (fabricación, instalación, etc.) sin cumplir normativa aplicable, cuando no constituya infracción grave o muy grave.
- La inadecuada conservación y mantenimiento de las instalaciones, cuando no constituya infracción grave o muy grave.
- Falta de colaboración con las autoridades en inspecciones cuando no constituya infracción grave o muy grave.
- Incumplimiento negligente del cumplimiento de la normativa con riesgo leve para personas o medio ambiente.
- Datos inexactos, falsedad u omisión de datos con carácter no esencial en declaraciones responsables.
- No comunicar a la administración cambios no esenciales en declaraciones responsable o comunicación previa.
- Colocación incorrecta o falta de marcado CE u otros.
- No acompañar al equipo con una copia de la declaración UE de conformidad, cuando sea requerido por la legislación europea aplicable
- No incluir documentación técnica exigida por normativa.
- Omisión de número de identificación o datos en instalaciones.
- Incumplimiento de comunicación sobre cierre o reducción de actividad, si la empresa tiene menos de 500 empleados o <100M€ facturación.
- Otros incumplimientos sin gravedad suficiente para ser graves o muy graves.
Son infracciones graves que pueden sancionarse con multas de 3.000 euros hasta 7.100.000 euros las siguientes:
- Actividades fabricación, importación, distribución, comercialización, venta, transporte, instalación, reparación o utilización de productos sin cumplir normativa, cuando comporte un riesgo o daño grave.
- Poner o mantener en funcionamiento instalaciones careciendo de la correspondiente autorización o sin la previa presentación de la declaración responsable, comunicación o de los documentos exigidos, cuando alguno de éstos sea preceptivo de acuerdo con la correspondiente disposición legal o reglamentaria
- Ejercicio de actividad sin habilitación o modificada sin permiso.
- No disponer de contratos de mantenimiento de las instalaciones con empresas habilitadas en los casos en que sean obligatorios.
- Negativa a permitir inspecciones o facilitar información requerida.
- Incumplimiento de requerimientos o medidas cautelares.
- La expedición de declaraciones de conformidad, certificados, informes o actas cuyo contenido no se ajuste a la realidad de los hechos.
- Proyectos o memorias técnicas cuyo contenido no se ajuste a las prescripciones establecidas en la normativa aplicable.
- Inspecciones, pruebas o ensayos de forma incompleta o con resultados inexactos por una insuficiente constatación de los hechos o por la deficiente aplicación de normas técnicas.
- Comunicación incompleta o incorrecta de organismos de control.
- Acreditación de organismos de control sin verificación adecuada.
- Incumplimiento de normas de seguridad dictadas por autoridad competente.
- La inadecuada conservación y mantenimiento de instalaciones si de ello puede resultar un riesgo para las personas, la flora, la fauna, los bienes o el medio ambiente.
- Falsedad en datos esenciales de declaraciones o comunicaciones.
- Ejercicio de actividad sin requisitos, comunicación o declaración responsable.
- No comunicar a la administración de modificaciones esenciales de instalaciones o actividades.
- Mantener en funcionamiento instalaciones sin haber superado favorablemente las inspecciones, revisiones o comprobaciones establecidas reglamentariamente
- Incumplimiento negligente (grave o simple) con riesgo importante.
- Reincidencia en infracción leve en los últimos 2 años.
- Declaraciones falsas en homologaciones o medidas correctoras.
- Falsificación de ensayos o documentos para homologaciones.
- Omisión de datos que puedan derivar en retirada de certificaciones.
- Incumplimiento de requisitos técnicos por servicios de vehículos.
- Comercialización productos sin homologación o con documentación falsa.
- Productos peligrosos sin instrucciones o indicaciones de riesgo.
- Mantenimiento, instalación, reparación o conservación hechos incorrectamente, comprometiendo la seguridad por normas mal aplicadas o falta de medios.
- Colocación de marcado CE sin declaración previa de conformidad.
- Marcados que generen confusión con CE u otros.
- No elaborar o elaborar mal la declaración de conformidad.
- Carecer de la póliza de seguro, aval u otras garantías financieras equivalentes para cubrir la responsabilidad civil profesional.
- No subsanar deficiencias detectadas en inspecciones en el plazo fijado.
Son infracciones muy graves que pueden sancionarse con multas de 30.000 euros hasta 118.000.000 euros las siguientes:
- El incumplimiento doloso de los requisitos, obligaciones o prohibiciones establecidos en la normativa industrial siempre que ocasionen riesgo grave o daño para las personas, la flora, la fauna, los bienes o el medio ambiente.
- La reincidencia en falta grave por la que se hubiese sido sancionado en el plazo de los dos años anteriores a la comisión de la misma.
- La negativa absoluta a facilitar información o prestar colaboración al personal inspector.
- Las infracciones graves, cuando de las mismas resulte un daño muy grave o se derive un riesgo muy grave e inminente para las personas, la flora, la fauna, los bienes o el medio ambiente.
- No comunicar cierre o reducción de actividad cuando sea obligatorio, si la empresa tiene >2.500 empleados o >1.000M€ facturación.
4. LA ESENCIA DE LA SEGURIDAD INDUSTRIAL
A menudo los responsables de mantenimiento, asocian de forma exclusiva las obligaciones legales del mantenimiento de instalaciones, con los requerimientos de operaciones reglamentarias de mantenimiento preventivo, y especialmente con la realización de las inspecciones periódicas, que se determinan los correspondientes reglamentos técnicos, hasta el punto de que algunos técnicos piensan que la realización de las inspecciones periódicas reglamentarias con un resultado favorable, los exime de cualquier tipo de responsabilidad.
Nada más lejos de la realidad, pensar así es confundir el fin con los medios, ya que la obligación principal del titular de instalaciones coincide con la esencia de la seguridad industrial, que seguidamente definiré:
La esencia de la seguridad industrial es la de mantener en buen estado de funcionamiento las instalaciones o equipos, con el objeto prevenir los riesgos industriales, limitarlas a un nivel socialmente aceptable y mitigar las consecuencias de los accidentes, si se producen, que puedan causar daños o perjuicios a las personas, los bienes o el medio ambiente como resultado de la utilización, de su funcionamiento y del mantenimiento de las instalaciones.
Desde muy antiguo, la jurisprudencia ha entendido que los reglamentos de seguridad industrial son de mínimos:
"Las normas reglamentarias fijan estándares mínimos, pero no excluyen la posibilidad de que, en atención a las circunstancias del caso, se exijan mayores precauciones." STS 26 de abril de 2006 (RJ 2006/2673)
"El cumplimiento de los reglamentos de seguridad industrial no exonera de responsabilidad cuando se omiten otras medidas necesarias según la técnica y la experiencia del sector”. STS (Contencioso), 12 de junio de 2000 (RJ 2000/5216).
Así pues, el artículo 58 del proyecto de ley de industria, que tiene su antecedente en el artículo 12 de la ley de industria de 1992, este precepto establece una obligación legal de cumplimiento normativo en el diseño, fabricación y conservación de instalaciones y productos industriales. Requiere que estos elementos cumplan con los estándares establecidos en la reglamentación técnica específica, incluyendo la obligación de someterse a inspecciones periódicas para verificar su correcto estado.
No obstante, aunque parezca que el cumplimiento de esa reglamentación es suficiente, en la práctica y en interpretación jurisprudencial, estos reglamentos se entienden como requisitos mínimos de seguridad, no máximos.
Las razones en las que me baso para tal información son:
- El legislador no establece una presunción de suficiencia:
- El artículo 12 obliga al cumplimiento reglamentario, pero no afirma que tal cumplimiento sea pleno o suficiente para exonerar responsabilidades si se produce un daño. Esto abre la puerta a exigir diligencia adicional, adaptada al riesgo, tecnología disponible o condiciones de explotación.
- La reglamentación técnica cambia con el tiempo y puede quedar obsoleta:
- Dado que la tecnología y los riesgos evolucionan, el reglamento puede quedarse atrás respecto a las mejores prácticas del sector. Por tanto, limitar la diligencia al texto reglamentario supondría ignorar la realidad dinámica del riesgo industrial.
La explicación es sencilla: las disposiciones normativas no pueden abarcar la universalidad de las posibles situaciones que se puedan dar, en concreto, la seguridad industrial se quedará corta en situaciones tales como:
- Instalaciones, productos o situaciones que no ha regulado las disposiciones legales
- En ocasiones se dan situaciones con riesgo mas elevado que el promedio, ya sea por circunstancias de personas, de tiempo, de lugar o de cualquier otra índole.
- Los reglamentos siempre son de aplicación para las instalaciones los productos posteriores a la entrada en vigor (no tienen efectos retroactivos).
- Desde el punto de vista de la prevención de riesgos laborales, existe un plus incluso sobre el extenso repertorio de las disposiciones legales.
Llegados a este punto, procede introducir un concepto clave en la seguridad: La cultura de la seguridad y su integración en el mantenimiento
5. LA CULTURA DE LA SEGURIDAD INDUSTRIAL Y SU INTEGRACIÓN EN EL MANTENIMIENTO
Teniendo en cuenta lo anterior, tenemos que introducir el concepto de “cultura de seguridad” que definiremos así:
La cultura de seguridad es un conjunto de valores, actitudes y comportamientos que reflejan un comporta miento real y compartido de la organización para identificar, gestionar y reducir riesgos de forma continua.
La cultura de seguridad busca orientar todas las actividades de la empresa para reducir el riesgo lo máximo posible, yendo incluso más lejos que el propio sistema de disposiciones obligatorias, con el único objetivo de orientarse hacia la prevención efectiva y limitación de riesgos alcanzando la máxima seguridad posible según circunstancias de persona, tiempo o lugar.
Los diez mandamientos de la cultura de seguridad:
- Una identificación, valoración, y reducción de riesgos de forma permanente y constante
- Compromiso de la dirección: La alta dirección debe liderar con el ejemplo, demostrando un compromiso genuino con la seguridad y asignando recursos adecuados para su implementación.
- Participación de los trabajadores: Fomentar la implicación activa de los empleados en la identificación de riesgos y en la propuesta de mejoras en las prácticas de seguridad.
- Comunicación abierta y transparente: Establecer canales efectivos para la comunicación de riesgos, incidentes y sugerencias, promoviendo un entorno donde se valore la retroalimentación.
- Formación y capacitación continua: Proporcionar educación y entrenamiento regular para asegurar que todos los miembros de la organización comprendan y apliquen las prácticas de seguridad.
- Evaluación y mejora constante: Implementar sistemas de monitoreo y revisión periódica de las políticas y prácticas de seguridad, adaptándose a nuevos desafíos y aprendiendo de incidentes pasados.
- Integración de la seguridad en todas las fases de la vida útil de los activos: en el diseño, en la fabricación, en el montaje y en el mantenimiento.
- La consideración de las disposiciones obligatorias en materia de seguridad industrial como un medio y no como un fin.
- Pensamiento basado en riesgos
- Establecer el proceso de mejora continua en la seguridad, desterrando viejos dogmas de basar la seguridad en la “legalización “cuestionándonos permanentemente los riesgos, realizando auditorias e inspecciones (sean o no reglamentarias).
Como conclusión nos quedaremos con la afirmación de que la seguridad industrial debe entenderse más allá del cumplimiento normativo. Las leyes y reglamentos son necesarios, pero insuficientes para garantizar la seguridad plena. En un entorno industrial cada vez más complejo, la clave está en promover una cultura de seguridad, donde la prevención forme parte del ADN organizacional.
Esta cultura implica compromiso directivo, participación del personal, formación continua, pensamiento basado en riesgos y mejora constante. Solo así se puede integrar de manera efectiva la seguridad industrial en el mantenimiento, trascendiendo el marco legal para alcanzar niveles reales y sostenibles de protección para las personas, el medio ambiente y los activos industriales.
